Functioneel daderschap: Grenzen aan de aansprakelijkheid van pandeigenaren

Functioneel daderschap

Beboet worden zonder dat je feitelijk de overtreding hebt begaan? Dat is op zichzelf mogelijk. Dit is het leerstuk van het ‘functioneel daderschap,’. Iemand kan op afstand als pleger van een overtreding worden aangemerkt, ook al begaat hij of zij deze overtreding niet zelf.

In het bestuursrecht werd tot voor kort echter van een vorm van risico-aansprakelijkheid uitgegaan. Het was relatief eenvoudig om eigenaren aan te spreken op het gedrag van hun huurders. Wanneer huurders de woning opdelen in kamerverhuur, strijdig onderverhuren of een wietplantage in de woning plaatsen, lag het risico hiervoor nagenoeg altijd bij de woningeigenaar. Het gevolg: boetes die kunnen oplopen tot duizenden euro’s.

Oude lijn

Om vast te stellen dat een vastgoedeigenaar kan worden beboet, zijn twee zaken van belang: allereerst moet de eigenaar kunnen hebben beschikt over wat er zich in het pand afspeelt. Hier wordt vaak al snel aan voldaan, gezien je als eigenaar vergaande mogelijkheden hebt om te kunnen controleren wat in je eigendom plaatsvindt. Daarnaast, van minstens evenveel belang, moet de pandeigenaar hebben aanvaard dat de overtreding is begaan. Dit aanvaarden hoeft niet expliciet te zijn: vaak wordt geoordeeld dat een verhuurder een overtreding heeft aanvaard wanneer hij niet genoeg heeft gedaan om de overtreding tegen te houden.

Voorheen gold, kort gezegd, dat wanneer je eigenaar van een pand was, je in de regel beschikkingsmacht had over wat zich afspeelt in een woning en je ook de overtreding aanvaardde, tenzij je het tegendeel kon bewijzen. Zoals verwacht was het daarom gemakkelijk voor overheidsorganen om vastgoedeigenaren te beboeten.

Op 31 mei 2023 deed de Afdeling, na een eerdere conclusie van staatsraad advocaat-generaal, een uitspraak waarin voor het overtredersbegrip wordt aangesloten bij de criteria voor het functioneel daderschap zoals die in de strafrechtelijke jurisprudentie zijn uitgewerkt. Kort samengevat is dat het geval als de gedraging heeft plaatsgevonden in de sfeer van de functioneel dader, hetgeen bij een of meer van de volgende omstandigheden het geval kan zijn: De gedraging is  verricht door iemand die werkzaam is voor de (rechts)persoon (a), of de gedraging past binnen de normale bedrijfsvoering van de rechtspersoon (b), de gedraging moet de rechtspersoon dienstig zijn (c) en/of de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig gedrag of vergelijkbaar gedrag werd door de rechtspersoon aanvaard, waarbij het onvoldoende zorgdragen voor voorkoming van de gedraging ook onder aanvaarden kan worden begrepen.

Met de uitspraken van 24 januari 2024 en ook de bevestiging en toepassing daarvan in de uitspraak van 27 maart 2024 heeft de afdeling deze criteria ook toegepast op boetes opgelegd aan eigenaren van panden, naar aanleiding van gedragingen van huurders van die panden. Daaruit kan worden afgeleid dat minder snel tot daderschap en dus tot een beboetbare overtreding gekomen zal worden dan voorheen.

Gevallen waarin de boete werd vernietigd

Voorheen was het feit dat een huiseigenaar niet genoeg controleerde wie er in zijn woning verbleef en wat daarin gebeurde voldoende om aanvaarding van de overtreding aan te nemen. Dat is nu genuanceerd: het feit dat een vastgoedeigenaar de woning niet heeft gecontroleerd, lijkt op zichzelf geen bewijs meer voor aanvaarding. Ook in combinatie met het feit dat een huurder zich niet heeft ingeschreven op het adres van de verhuurde woning is dat onvoldoende om functioneel daderschap aan te nemen.

Daarnaast kan niet zomaar van aanvaarding van een overtreding worden gesproken wanneer een eigenaar het beheer van een woning uitbesteedt aan een professionele vastgoedbeheerder. Dat is des te meer zo wanneer die vastgoedbeheerder toezegt de woning regelmatig te controleren: enig verwijt kan de woningeigenaar zelf dan niet worden gemaakt.

Ook kan een bewijs van inschrijving van de huurders bijdragen aan de stelling dat een vastgoedeigenaar de overtreding niet heeft aanvaard, of het feit dat er nooit klachten zijn geweest naar aanleiding waarvan een eigenaar heeft moeten controleren. De Afdeling oordeelt verder dat wanneer er geen ‘visueel waarneembare aanwijzingen zijn’ waaruit het vermoeden van een overtreding volgt, een boete niet kan worden opgelegd.

Uit de uitspraak van 27 maart tenslotte volgt ook nog dat het feit dat een verhuurder de woning als geheel heeft verhuurd, dus niet maakt dat sprake is van omstandigheid a of b, als de huurder de woning vervolgens, in strijd met het huurcontract, onderverhuurd in diverse kamers. Binnen de ‘bedrijfsvoering’ past immers slechts het verhuren van de gehele woning, bovendien heeft de eigenaresse het huurcontract gesloten, maar met één persoon en heeft zij dus niet de verboden gedraging verricht. Omdat niet bleek dat zij profiteerde van de kamerverhuur of daardoor meer huur kon vragen was ook omstandigheid c niet aan de orde en tot slot bleek niet dat de gedraging was aanvaard, nu niet bleek dat zij van de overtreding op de hoogte was of had moeten zijn.

Dat betekent overigens niet dat de nieuwe rechtspraak ervoor zorgt dat elk beroep tegen een huisvestingsboete gegrond wordt verklaard. Wat kan tegenwerken, is wanneer een vastgoedeigenaar tegenstrijdige verklaringen geeft, niet goed op de hoogte is wie zijn huurder is, of simpelweg niet handelt wanneer hij een verdachte situatie – zoals vreemden in zijn woning – opmerkt.

Vastgoedbedrijven

Het functioneel daderschap-criterium geldt zowel voor natuurlijke personen als rechtspersonen (bedrijven).

Conclusie

Concluderend is de nieuwe jurisprudentie van de Afdeling goed nieuws voor vastgoedeigenaren. Er ligt nu een grotere rol bij overheidsorganen om een overtreding te bewijzen. Wat ons betreft is dit een gezonde ontwikkeling: voorheen werden soms onrealistische eisen aan pandeigenaren gesteld.

Tegelijkertijd blijft het van belang voor vastgoedeigenaren om op de hoogte te blijven van wat er speelt in je pand. Zeker nu deze nieuwe jurisprudentielijn in gang is gezet, kan het bijhouden van controles, het checken van BRP-registraties van huurders en het inschakelen van een professionele vastgoedbeheerder lonen.

Wordt u zelf geconfronteerd met een bestuurlijke boete, of wilt u advies om potentiële handhaving te voorkomen? Neem dan contact met ons op.