Evenredigheidsbeginsel in het Nederlands bestuursrecht

In het bestuursrecht is het evenredigheidsbeginsel van groot belang. Dit beginsel houdt in dat de gevolgen van een besluit van een bestuursorgaan (bijvoorbeeld de gemeente) in verhouding moeten staan tot het doel dat met het besluit is gediend. Dit staat in art. 3:4 lid 2 Algemene wet bestuursrecht.

Wanneer het evenredigheidsbeginsel ter discussie staat bij de bestuursrechter, wordt door de rechter getoetst of de toepassing van een norm redelijk was met het oog op het doel dat het bestuursorgaan voor ogen had bij de inzet van de bevoegdheid. Daarbij vindt een belangenafweging door het bestuursorgaan plaats, waar de rechter zich doorgaans niet teveel in mengt. Bovendien beperkt de bestuursrechter zich vaak tot de vraag of er in het individuele geval aan het evenredigheidsbeginsel is voldaan, maar kijkt niet altijd naar de betrokken norm als zodanig (dat heet: exceptieve toetsing, zie: J.C.A. Aarts & L.A. van Heusden, ‘Exceptieve toetsing: over de operationalisering van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel’, NTB 2020/72, afl. 4, p. 181-188.)

Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel

Op Europees niveau bestaat dat beginsel ook, het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel. Door het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU), de hoogste Europese rechter, wordt dat beginsel indringender getoetst. Ter beantwoording van de vraag of aan het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel is voldaan, bepaalt het Hof of de norm noodzakelijk, geschikt voor het te bereiken doel, en evenwichtig was (ookwel: evenredig stricto sensu, zie ook: Aarts & Van Heusden, NTB 2020/72, p. 183; HvJ EG 13 november 1990, ECLI:EU:C:1990:391 (Fedesa);  HvJ EU 22 september 2020, ECLI:EU:C:2020:743, C-724/18 (Cali Apartments).

Het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel leidt tot een strengere toets voor het bestuursorgaan om de belangen van het bestuursorgaan en de burger/het bedrijf zorgvuldig af te wegen. Daarbij wordt in veel gevallen gekeken of de wet of regel in kwestie an sich (on)evenredig is. Daarin verschilt het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel onder meer van het evenredigheidsbeginsel dat we kennen uit art. 3:4 lid 2 Awb, nu in het nationale bestuursrecht de nadruk ligt op de redelijkheid van de belangenafweging zelf die bestuursorganen moeten maken (zie daarover ook: Zie J.E. van den Brink, W. den Ouden, S. Prechal, R.J.G.M. Widdershoven, & J.H. Jans, ‘Rechtsbeginselen en fundamentele rechten’, in: S. Prechal & R.J.G.M. Widdershoven (red.), Inleiding tot het Europees Bestuursrecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2017, vierde druk, p. 176.)

Conclusie A-G Widdershoven en Wattel

In een drietal rechtszaken is door de hoogste bestuursrechter, de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), een conclusie gevraagd over de toepassing van het evenredigheidsbeginsel.

Op woensdag 7 juli 2021 verscheen de langverwachte conclusie van de staatsraden advocaat-generaal Widdershoven en Wattel. Zij menen – kortgezegd – dat de toets aan het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel ook in Nederland een grotere rol moet spelen. De bestuursrechter zou de evenredigheid van bestuurlijke maatregelen moeten toetsen zoals dat in het Europese recht gebeurt. Verder zou de bestuursrechter de intensiteit van zijn toets moeten laten afhangen van de concrete belangen die bij een bestuurlijke maatregel zijn betrokken. Ook de vraag in hoeverre die maatregel de grondrechten aantast speelt daarbij een rol. Daarnaast vinden de staatsraden advocaat-generaal dat de bestuursrechter een bestuurlijke maatregel ook aan het evenredigheidsbeginsel moet kunnen toetsen als de wet bepaalt dat de maatregel moet worden opgelegd, zodat de wet niet onnodig hard uitpakt.

Naar aanleiding van deze conclusie zal de grote kamer naar verwachting eind dit jaar een uitspraak doen in de drie rechtszaken waarin deze conclusie is genomen. In een grote kamer zijn rechters van alledrie de hoogste bestuursrechtelijke colleges vertegenwoordigd. Naast de al genoemde ABRvS, ook het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) en de Centrale Raad van Beroep (CRvB). De uitspraak die volgt zal dus voor het hele bestuursrecht gevolgen hebben. Het is dus nog even afwachten of en hoe de hoogste bestuursrechter deze conclusie concreet gaat overnemen, maar het valt te verwachten dat deze conclusie behoorlijke gevolgen zal hebben voor de praktijk.

Gevolgen conclusie

Het valt te verwachten dat de vraag of een concreet besluit of de achterliggende norm evenredig is, vaker een prominente rol zal spelen in procedures. Vooral in procedures die draaien om intrekking van vergunningen, op basis van slecht levensgedrag bijvoorbeeld, procedures rond woningsluitingen op grond van de Opiumwet, of procedures die zien op het opleggen van dwangsommen.

Is bij u sprake van bestuurlijke handhaving, zoals een bestuurlijke boete, een last onder dwangsom of bestuursdwang of intrekking of weigering van een vergunning, en wilt u daarover advies? Neem dan contact met ons op.